本月省本级国税地税合并，提高税收规范公平性

国税与地税合并后，垂直管理体制将在很大程度上避免这一问题，征收率的提高将缩小法定税率与实际税率的差距。但从企业角度来看，实际税负可能会增加。考虑到近期的减税政策，尤其是第三、二级增值税税率，这些法定税率的下降将在很大程度上对冲实际税率上升带来的负面影响。

国家税务局和地方税务局的合并即将迈出关键一步，将直接影响到地方税务系统80多万干部，间接影响到上亿企业等各类市场主体。

省(自治区、直辖市)级国税、地税机构预计6月正式合并。这将是继3月份公布的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)明确将省级及以下国税地税机构合并后，国税地税合并的第一步，这也将宣告分税制24年的国税地税将成为历史。

但不少专家和税务人员表示，国税地税合并仍面临机构合并带来的人员安排问题、合并后对地方财力的影响、如何建立国家税务总局与地方政府的双重领导机制等诸多挑战。正在设计解决这些问题的具体办法，以确保改革的顺利实施。

6月1日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京动员部署税收征管体制改革。他要求所有地区和部门确保无条件、灵活或打折扣地成功完成改革。

1993年以前，省和省以下各级地方政府只有一个税务局，负责征收所有税收和非税收入，由中央政府征收。然而，当时通过各种手段，中央政府获得的收入比例持续下降。为了提高中央财政收入占国家财政收入的比重，1994年分税制改革分为国家税收和地方税收，国家税收征收中央税收，地方税收征收地方税收。

随着社会经济的发展，国地税分离逐渐弊大于利，企业抱怨多头征税的声音越来越大。此外，许多企业受到国家和地方税收执法标准不同的困扰。随着地方主体税营业税向中央和地方共享增值税转变，增值税成为最大主体税，共享税成为主体税，这也为国家和地方税收合并奠定了基础。

在此背景下，《建议》提出，为降低征收成本，理顺责任关系，提高征收管理效率，为纳税人提供更优质、高效、便捷的服务，将省、副省级税务、地方税务机构合并，具体承担辖区内各类税收和非税收入的征收管理职责。

关注国税地税合并的上海财经大学教授范子英表示，国税地税合并极其复杂。它不仅涉及纵向管理的国家税收体系，还涉及横向交叉的地方税收体系，这在历史上是罕见的。此外，这次合并还回到天水市和番禺区，这直接关系到深圳注册公司成立后1万多人有刻章的工作问题，数量非常多，占整个公务员的十分之一。因此，改革要平衡各方面的关系面临许多挑战。

6月下旬，各省国税、地税将正式合并挂牌。另外三名地方税务官员也证实，他们所在省和国家的地方税务局将在6月份正式合并。此外，几个省的地方税务局牌匾也在修改中。

在5月10日对北京市国家税务局、地方税务局进行调研后，韩在上述6月1日的座谈会上部署了全国税收征管体制改革工作，这也被外界认为是国税地税合并正式启动的重要信号。

人员安置的挑战很大

类似于其他机构合并遇到的最直接的问题，合并后80多万税务干部的岗位和职务如何安排才能实现平稳过渡？根据税源，已经明确不应该裁员。

韩在北京市国家税务局、地方税务局调研时强调，要充分考虑干部职工的切身利益，让他们放心。

国家行政学院教授冯表示，合并后，两个税务机构的职能将进行重组，大量人员将不可避免地溢出，很难分流到其他部门。为了保证改革的平稳过渡，通常需要几年时间内部消化，通过老人退休、新人少来解决。

范子英认为，在人员安置上，国家和地方税务机关合并后如何安排领导干部是一大难点，干部的任免和提拔都是难题。

比如某省国家税务局领导栏有10位领导，省地税局领导栏有6位领导。国家和地方税务合并后不可能有16个领导。如何解决这个问题？

如果你不能担任真正的职位，一般来说，你会保留相应的待遇。这个问题不是特别严重。冯对说道。

为解决国税地税合并中的领导干部安置问题，部分省份主动将地税局领导调至其他部门。然而，也有一些地方恰恰相反。我去地方政府的时候，发现有些地方税务部门突然提出来一批干部，因为这些干部合并后可能会享受更高一级的待遇。范子英表示，在这种情况下，应该采取人事冻结。

由于国家和地方税收待遇不同，合并后如何平稳过渡也需要考虑。范子英表示，人事待遇不应该一刀切。这个问题需要以最大的包容性来解决，以时间换改革空逐步统一对待。

在上述座谈会上，韩正表示，国税地税征管体制改革时间紧、任务重。要坚持目标导向和问题导向的政策措施，围绕实现目标解决问题。加强组织领导和协调，各级税务部门要积极承担主体责任，各级党委和政府要履行共同责任，各有关部门要履行支持责任。要严格遵守纪律规则，加强对纪律执行情况的监督检查，严肃查处改革中的违纪违法行为。

国家在机构合并和干部安排方面有经验，能够妥善处理人员安置问题。此外，在国家和地方税务官员合并以及税收征管力量整合后，效率将得到提高。山东财经大学财税研究中心主任潘明星说。

中央-地方关系需要协调

为加强非税收入和社会保险基金的征管效率，《方案》明确，合并后的税务机关将统一征收非税收入、基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费。韩在上述座谈会上表示，按照成熟批次和划转批次的原则，社会保险费和非税收入征管职责划转工作将稳步有序开展。

此外，《方案》还明确，国税、地税机构合并后，将实行以国家税务总局为主体、省级政府为主导的双重领导管理体制。韩正强调，要认真落实双重领导管理体制，建立健全职责明确、运行顺畅、支撑有力的体制机制。

冯说，国税和地税合并的一个主要问题是地方政府担心财政收入能否得到保障。因为过去地税局征收的收入属于地方政府，但是现在国家和地方税收合并后，中央和地方政府怎么分这笔收入呢？此外，财政资金分账后转入地方账户也存在时间差。地方政府不能像以前那样控制税务局，这也让地方政府没有安全感。

她认为，当前，国地税合并对地方财政收入的影响，需要与中央与地方财政事权和支出责任划分改革、地方税体系建设等相协调。她最担心的是，脱节的改革会导致地方为了增加收入而卖地。

范子英认为，国地税合并看似只是税制的改革，实际上会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远的影响。国税和地税的结合，意味着收紧地方政府的税收征管权，地方政府在经济发展过程中会失去一个抓手，很难用以前的税收优惠来吸引投资。由于收入端的手段失效，地方政府必然会增加支出端的手段，即以财政补贴代替对企业的税收优惠。虽然不能排除这种地方行为，但非法财政补贴比隐性税收激励更容易监管。

此外，税收征管范围的扩大也将消除以往部门之间的信息壁垒，加强一些非税收入的征收。可以预期，社保基金的缴费收入将大幅增加，有利于建立可持续的社保基金体系。不过，我们也要警惕，这可能会导致企业税负增加。范子英说。

潘明兴表示，国税地税合并统一了监管标准，是公平税负的必要举措，也有利于国家治理现代化。

范子英表示，从更长远的角度来看，国税地税合并有利于形成规范高效的税收体系。制度上的地方税征收率低，表面上造成了法定税率与实际税率的脱节，但实质上也影响了税法的权威性，不适用就征税。企业在纳税过程中与地方政府讨价还价，对纳税程度缺乏准确预期。

国税与地税合并后，垂直管理体制将在很大程度上避免这一问题，征收率的提高将缩小法定税率与实际税率的差距。但从企业角度来看，实际税负可能会增加。考虑到近期的减税政策，尤其是第三、二级增值税税率，这些法定税率的下降将在很大程度上对冲实际税率上升带来的负面影响。范子英说。